La ciencia y la tecnología en España y Portugal se han desarrollado siguiendo trayectorias paralelas tras la instauración de la democracia en ambos países y su ingreso en la Comunidad Económica Europea (CEE), que posteriormente dio lugar a la Unión Europea (UE). Dichas trayectorias tienen otros puntos en común, como la escasa colaboración entre el mundo académico y la industria, y también diferencias significativas, de entre las que destaca la gobernanza regional. El presente artículo explora algunas de las principales características –tanto las comunes como las divergentes– de la evolución de ambos sistemas hasta su configuración actual.

En el siglo XX, tanto España como Portugal sufrieron regímenes autoritarios. En 1970, antes de la instauración de la democracia, ambos países estaban económicamente mucho más retrasados que sus vecinos europeos, con una renta per cápita muy inferior a la de los países más avanzados del G7. A la sazón, la renta per cápita de España equivalía al 72% de la media de los países del G7, mientras que la de Portugal era del 55%. Esa época se caracterizó también por una falta de inversión en investigación, junto con un control político de las universidades y de la investigación. Ello se tradujo en la migración de investigadores de talento, pese a la incipiente implementación de políticas para la formación de jóvenes investigadores, en concreto a través de la realización de doctorados en el extranjero.

Tras los respectivos períodos de dictaduras, en que las relaciones bilaterales entre España y Portugal fueron limitadas, ambos países solicitaron ingresar en la CEE y se incorporaron a ella el mismo día: el 1 de enero de 1986. A partir de entonces, los niveles de bienestar tanto en España como en Portugal mejoraron sensiblemente, aunque con fluctuaciones a lo largo de los ciclos económicos. Hasta la primera década del siglo XXI, se aproximaron paulatinamente a la media de la UE, pero con el inicio de la Gran Recesión del 2008 este proceso de convergencia sufrió un importante revés.

Con el paso de los años, tanto España como Portugal han reconocido las actividades de investigación y desarrollo (I+D) como un importante pilar de su bienestar y una condición necesaria para un crecimiento económico sostenible. En este contexto de «europeización», los sistemas de investigación e innovación (I+i) de España y Portugal se han ido consolidando paulatinamente, pero de forma significativa. Partiendo de contextos similares, ambos países han desarrollado trayectorias paralelas a lo largo de un proceso de convergencia en ciencia, tecnología e innovación, aunque siguiendo ciclos distintos. Cuando se adhirieron a la CEE, la inversión en I+D de España y Portugal era del 0,51% y el 0,34% del PIB, respectivamente, mientras que la de Alemania era más de cinco veces superior y representaba el 2,63% de su PIB. 

La diferencia entre España y Portugal y la media de la UE fue disminuyendo progresivamente, y en el año 2000, cuando Portugal asumió la presidencia rotatoria de la UE, los Estados miembros aprobaron la Estrategia de Lisboa, que aspiraba a un crecimiento basado en la economía del conocimiento. Posteriormente, en la cumbre de Barcelona del 2001, los países de la UE establecieron como objetivo alcanzar, 
en el 2010, una inversión en I+D del 3% del PIB. No obstante, varios de los Estados miembros, entre los que figuran España y Portugal, distan mucho de haber conseguido este objetivo. El progreso ha sido irregular, con importantes reveses en la última década que reflejan la inestabilidad económica. Sin embargo, en la actualidad, después de 35 años de integración europea, la inversión en I+D de España y Portugal se sitúa en el 60% y el 66%, respectivamente, de la media de la UE, y ambos países han reducido significativamente la diferencia con Alemania y otras economías avanzadas de la Unión.

El ingreso de España y Portugal en la CEE también fue decisivo para que la ciencia y la innovación adquirieran una mayor relevancia en las políticas de cohesión, que inicialmente se centraban en inversiones más tangibles. A mediados de la década del 1990, las políticas regionales y de cohesión de la UE incorporaron la investigación, el desarrollo y la innovación (I+D+i) en sus objetivos. Desde entonces, los Fondos Estructurales de la UE, que apoyan la cohesión y la convergencia entre los Estados miembros y sus regiones, representan un porcentaje muy significativo de la financiación en infraestructuras y recursos humanos para la I+D en España y Portugal. Esta contribución ha rebasado incluso la financiación directa a las instituciones de investigación mediante los Programas Marco de I+D de la UE, el instrumento europeo dedicado a prestar un apoyo directo a la investigación y la innovación. 

Así, por ejemplo, según un informe de la Royal Society de Londres elaborado con datos procedentes de las perspectivas financieras de la UE (2007-2013), el 90% de las transferencias de la UE para apoyar a la I+D en Portugal se canalizaron a través de los Fondos Estructurales, mientras que solo el 63% del apoyo total de la UE a la I+D en España se efectuó a través de estos fondos. En ambos casos, el resto se consiguió a través de la financiación del Programa Marco de Investigación y Desarrollo Tecnológico de la UE. La UE sigue financiando la I+D mediante el Marco Financiero Plurianual para el periodo 2021 2027, y está previsto que en los próximos años proporcione un impulso adicional a través de los Fondos de Recuperación y Resiliencia del 2021. 

España y Portugal han avanzado en materia de inversión en I+D, pero tras el estancamiento provocado por la crisis económica del 2008, los sistemas de investigación aún distan mucho de alcanzar el objetivo del 3% del PIB. El reto al que deben enfrentarse los dos países es el mismo: superar la baja inversión en I+D del sector empresarial, dado que ello repercute negativamente en el crecimiento a largo plazo, en los cambios económicos estructurales y en el bienestar social, así como en las oportunidades para la generación más joven y más cualificada. Lamentablemente, en este ámbito, la convergencia con los países vecinos y los avances para lograr el objetivo de la UE destinar el 2% del PIB al gasto empresarial en I+D han sido escasos. Sin embargo, Portugal muestra algunas señales positivas, puesto que la inversión privada en I+D rebasa la del sector público. 

La importante diferencia en inversión empresarial en I+D guarda relación con la composición sectorial de las industrias española y portuguesa. Los sectores de nivel tecnológico bajo y medio-bajo, caracterizados por reducidos niveles de inversión en I+D, aún representan un porcentaje significativo del empleo y la actividad económica. Cabe esperar que esta situación afecte a la inversión empresarial local en I+D. Sin embargo, España y Portugal mejoran significativamente cuando el indicador de intensidad de I+D se ajusta a la composición sectorial de sus economías, lo que refleja la debilidad de los sectores de alta tecnología. Ambos países deben salvar la diferencia existente con las principales economías y contribuir a mejorar la dinámica de la innovación en sus propias economías. Es preciso que las empresas con un potencial tecnológico más elevado inviertan más en I+D. También habría que apoyar el crecimiento y multiplicación de empresas innovadoras con miras a garantizar una base más amplia de I+D privada que impulse el sistema.

España y Portugal han invertido significativamente en la formación de jóvenes investigadores mediante el apoyo a los programas de doctorado, lo que ha permitido mejorar la base de recursos humanos para la investigación y la innovación (I+i). Pese a ello, las importantes mejoras en la cualificación de los recursos humanos experimentadas por ambos países aún no se han traducido en un impacto similar en la economía ni en el empleo de los investigadores en el sector privado. Tanto en España como en Portugal, el porcentaje de investigadores en este sector todavía es muy inferior a la media de la UE. Ello refleja los niveles comparativamente bajos de la inversión privada en I+D, además de apuntar que debe generarse una mayor confianza entre las universidades y las empresas para facilitar la movilidad de las personas y del conocimiento. Un aumento de la inversión empresarial en I+D podría conllevar más oportunidades para la generación más joven, y más cualificada, que difícilmente se imagina hoy en día una carrera investigadora en el sector privado en su país de origen. Sus conocimientos, experiencia y talento serán cruciales en el sector empresarial para generar nuevas ideas, desarrollar innovaciones y contribuir a un mayor progreso económico y social, y para transformar la estructura económica y conseguir una mayor convergencia con el resto de la UE. 

La inversión en I+i ha aumentado sustancialmente tanto en España como en Portugal. Es preciso que ambos países sigan prestando apoyo a esta tendencia para alcanzar los objetivos de inversión previstos, pero también es esencial que mejoren la calidad y el impacto de tales inversiones. Aunque en las últimas décadas las publicaciones científicas han aumentado de forma considerable, sigue habiendo una diferencia en el impacto científico, según indican los porcentajes nacionales de España y Portugal entre las publicaciones más citadas del mundo.

Las solicitudes de patentes también se han quedado muy a la zaga, en especial en el sector empresarial. Pueden conseguirse mejoras en el impacto socioeconómico de la investigación si, además de abordar estas diferencias estructurales, también se equilibra el aumento de los resultados prestando más atención al impacto social y económico. En concreto, los países deberían hacer frente a los desafíos mundiales, como los Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas, ya que de este modo contribuirán a proporcionar un mayor apoyo social a la investigación académica, a mejorar la colaboración entre los agentes sociales y económicos, y a aumentar el flujo de doctorados y su impacto en la sociedad.

Desde un punto de vista institucional, los dos sistemas públicos de investigación e innovación han evolucionado de distinto modo. En Portugal, proliferaron las instituciones nuevas que, en distintas etapas y con modelos diversos, han creado un conjunto de institutos de investigación independientes que disfrutaban de autonomía con respecto a las universidades. Este crecimiento institucional se ha seguido produciendo en los últimos tiempos, mediante la creación de laboratorios colaborativos en los que participan el sector académico, las empresas, la Administración pública y organizaciones de economía social.

En España, el sistema desarrollado por el Gobierno estatal se centró en dos sectores principales (las universidades y los organismos públicos de investigación (OPIs) que dependen del Gobierno). Mientras los gobiernos autonómicos fomentaron el surgimiento de un nuevo sector de instituciones de investigación autónomas, que funcionaban al margen de las instituciones convencionales y estaban organizadas como redes «regionales» de centros de I+D (por ejemplo, CERCA en Cataluña, IMDEA en Madrid y CIC en el País Vasco); además, los gobiernos autonómicos también apoyaban a centros de tecnología e investigación y a organizaciones tecnológicas.

Pese a que estas tendencias muestran una convergencia de trayectorias distintas, según ilustra la diversidad institucional, también pueden observarse importantes diferencias entre ambos países. En Portugal, si bien los organismos regionales se han implicado en mayor medida en las políticas de I+i, la dimensión nacional sigue siendo crucial. En España, el proceso de descentralización política también ha incidido en el sistema de investigación e innovación, de modo que un elevado porcentaje de fondos públicos se gestionan a escala autonómica.

Tras la crisis del 2008, España y Portugal tuvieron que hacer frente a un revés en el proceso de convergencia de la renta per cápita, en especial en comparación con los países fundadores de la UE. Este revés afectó severamente al sector de la I+D y comportó la migración de investigadores y de jóvenes talentos. Aún se desconoce con exactitud el impacto de la reciente crisis provocada por la pandemia, pero existen indicios de una recuperación más rápida en la inversión en I+D. En efecto, en algunos países, incluidos España y Portugal, la pandemia ha impulsado nuevas formas de cocreación entre los investigadores del mundo académico, el sector industrial y los usuarios como respuesta a la emergencia sanitaria. Las instituciones públicas se apresuraron a ofrecer financiación de emergencia para la investigación relacionada con la pandemia, pero el personal de investigación e innovación también tomó la iniciativa de desarrollar soluciones locales, como test y vacunas contra la covid 19, respiradores, equipos de protección y el intercambio abierto de datos y resultados.

En términos generales, los ciudadanos valoran positivamente la buena disposición mostrada por los sistemas de investigación e innovación frente a esta emergencia social, según revela el último Eurobarómetro sobre las actitudes de la ciudadanía con respecto a la ciencia.

En España y Portugal, al igual que en el conjunto de Europa, la confianza de los ciudadanos en la ciencia como fuente de soluciones a los problemas sociales ha aumentado a lo largo de la pandemia, y en ambos países, pero sobre todo en Portugal, los científicos siguen disfrutando de un elevado prestigio entre la ciudadanía. Con todo, esta confianza no es ilimitada, y tanto en España como en Portugal la ciudadanía reconoce la importancia de la participación de los no científicos en la investigación y la innovación para garantizar que los valores y expectativas de la sociedad se toman debidamente en consideración a lo largo del proceso. Más de la mitad de los encuestados en España y Portugal que respondieron al cuestionario del Eurobarómetro consideran que la ciencia es muy compleja y afirman que no saben mucho sobre ella, lo que pone de manifiesto una confianza y unos conocimientos inferiores a la media de la UE. A la vez, más de la mitad afirman que están interesados en aprender más sobre los desarrollos en investigación. 

Gracias al sólido apoyo europeo a través de los Fondos de Recuperación y Resiliencia, España y Portugal se podrán recuperar con mayor celeridad de la crisis actual que de la anterior. Sin embargo, sigue existiendo el reto de mejorar la inversión, aumentar el impacto, crear condiciones para atraer talento avanzado e impulsar cambios estructurales que se traduzcan en una economía del conocimiento, al tiempo que se responde a las transiciones digital y climática.