La desocupació juvenil presenta un perfil molt divers segons l’edat i la formació, a més de ser un fenomen estructural que es manté en la conjuntura laboral espanyola des del 1995. L’article reflexiona sobre l’efectivitat de les polítiques d’ocupació destinades a reduir l’atur juvenil, tot centrant l’atenció en la Recomanació europea de la Garantia Juvenil.

L’increment de la desocupació juvenil, una conseqüència de la crisi econò­mica, especialment intensa a Espanya, ha propiciat un viu debat acadèmic i institucional sobre els factors explicatius i les mesures més adequades per reduir-la (García, 2011; Garrido, 2012; Dolado, 2015; Moreno Mínguez, 2015). No obstant això, els múltiples diagnòstics fets no han tingut un efecte clar de transferència en el disseny de polítiques que afavoreixin l’ocupació juvenil, o almenys no s’estan obtenint els resultats que podíem esperar.

¿Per què no funcionen adequadament les polítiques que s’han disse­nyat? Les respostes hauríem de cercar-les, abans que res, en la diversitat que presenten els joves desocupats. En general, la seva situació ha estat qualificada de «desocupació juvenil», com si es tractés d’un fenomen homogeni. Les polítiques d’ocupació s’han definit sobre la base d’aquest concepte unidimensional, obviant en part les múltiples dimensions vin­culades a les febleses estructurals del mercat laboral espanyol, com tam­bé a l’edat, a la formació dels joves i, en menor mesura, al sexe.

En aquest sentit, en els informes i documents acadèmics trobem a faltar una reflexió crítica que doni resposta a la possible ineficiència de les polítiques d’ocupació adreçades als joves. En aquest article ens centra­rem en la Garantia Juvenil (GJ), una Recomanació de la Unió Europea amb l’objectiu d’activar l’ocupació juvenil a tots els països europeus i que compta amb una destacada dotació pressupostària. Concretament, l’objectiu de l’article és analitzar l’efectivitat de la GJ partint de la di­versitat que caracteritza la desocupació juvenil. Per a això farem una anàlisi descriptiva de les dades a partir de les fonts disponibles, com ara l’Enquesta de població activa (EPA) i les que proporcionen els serveis públics d’ocupació (SPO) i la Comissió Europea.

Els informes consultats plantegen el dubte si la població jove es dife­rencia substantivament de la població adulta quant a les motivacions i capacitacions per trobar feina i conservar-la, o bé si la desocupació juvenil és més aviat el resultat d’un model econòmic disfuncional que ha afectat igualment tant els joves com els adults, però que es visibilitza més entre els joves en moments de crisi. Per donar una resposta aproximada a aquest interrogant presentem dos indicadors: la ràtio de desocupació juvenil/adulta i la combinació de l’edat i el nivell d’estudis des d’una perspectiva longitudinal.

El gràfic 1 recull l’evolució històrica de la ràtio entre la desocupació ju­venil i la desocupació general a Espanya des del 1995, comparant-la amb la d’altres països europeus del nostre entorn. Sorprenentment, en el cas espanyol observem una certa estabilitat des d’aquesta data, la qual cosa sembla indicar que la crisi ha afectat de la mateixa manera la desocupa­ció juvenil i la desocupació total, o bé que la desocupació juvenil ha estat un fenomen estructural que s’ha agreujat amb la destrucció d’ocupació generada per la crisi econòmica.

En altres països –com ara Alemanya, el Regne Unit o els països nòr­dics– la crisi sí que sembla que ha tingut un efecte clar en l’increment de la desocupació juvenil per comparació a la ràtio de desocupació total. Aquests resultats podrien ser un indici que la desocupació a Espanya és un fenomen estructural mantingut en el temps i que afecta totes les edats, i això apuntaria que el mercat laboral espanyol té deficiències associades a l’estructura productiva.

Ara bé, el fet que la desocupació juvenil es pugui explicar en part en funció d’un model productiu disfuncional no explica per què les polí­tiques d’ocupació no estan funcionant adequadament per combatre-la.  A aquest respecte, les dades del gràfic 2 evidencien el conegut fenomen que, com més joves i com més baixa és la formació, més alta és la taxa de desocupació juvenil, una tendència que durant la crisi no fa sinó accentuar-se (Requena, 2016). L’atur, però, no tan sols ha afectat els més joves (16-29 anys), sinó també els adults joves sense qualificació.

És freqüent parlar de la desocupació dels joves que abandonen el sis­tema educatiu sense la formació i les competències bàsiques, però és menys habitual referir-se al grup de joves adults amb menys formació. Això té implicacions socials rellevants, ja que alerta de les dificultats que aquests joves més grans de 25 anys tindran per trobar feina si hom no inverteix en la seva formació. A això cal afegir que es tracta de joves en edat de formar parella i família, de manera que la no reducció de l’atur d’aquest col·lectiu té conseqüències en la vulnerabilitat econòmica, en la fecunditat i en les possibles situacions de pobresa d’aquestes famílies.

Les dades apunten a la diversitat que presenta el jove desocupat, més enllà del qualificatiu de «desocupació juvenil». Encara que les taxes són sempre més elevades en el grup de 15 a 24 anys, la diferència segons els nivells educatius és molt important i mostra una evolució semblant en tots dos grups al llarg del temps.

Per afrontar el repte de l’elevada desocupació juvenil s’han desenvolupat múltiples polítiques actives d’ocupació (PAO), amb resultats desiguals i en alguns casos discutibles, entre altres motius perquè no han contem­plat la diversitat que caracteritza la desocupació juvenil.

Les mesures s’han gestionat a través dels serveis públics (SPO) i consis­teixen en polítiques formatives, polítiques d’assessorament a l’hora de cercar feina, incentius a la contractació i desenvolupament de progra­mes formatius. Els estudis internacionals destaquen que la participació dels joves desocupats en els programes de les PAO és proporcionalment inferior a Espanya que no pas en altres països europeus amb taxes més baixes d’atur juvenil, com ara França, Alemanya o Àustria (Caliendo i Schmidl, 2016). Això pot ser un indicador de la poca visibilitat d’aquesta mena de polítiques entre els joves, o bé del fet que les PAO dissenya­des per als adults no tenen els mateixos efectes entre el col·lectiu jove (Caliendo i Schmidl, 2015).

D’acord amb l’informe de la Comissió Europea del 2016 sobre el fun­cionament dels SPO, malgrat els avanços que hi ha hagut, l’accés a aquests serveis per part dels joves aturats més vulnerables continua sent insuficient. De fet, tal com mostra el gràfic 3, són precisament els joves amb menys formació –i, per tant, més susceptibles d’experimen­tar situacions de pobresa i exclusió social– els que menys es registren com a demandants d’ocupació, juntament amb els joves amb estudis superiors, tot i que segurament per motius ben diferents: els primers, perquè tenen menys habilitats i competències per cercar feina, a més d’estar desmotivats; i els segons, perquè no confien a trobar feina per mitjà d’aquests serveis.

Tal com podem comprovar al gràfic 4, els joves que més recorren a les oficines d’ocupació són els que han cursat educació secundària. D’altra banda, s’ha demostrat que aquest col·lectiu és el que més s’ha beneficiat de l’aplicació de la GJ als països europeus on aquestes polítiques s’han avaluat, com ara Finlàndia (Hämäläinen et al., 2015).

El 22 d’abril del 2013 el Consell Europeu va adoptar la Recomanació anomenada Garantia Juvenil. Els objectius de les PAO s’alineen amb les propostes de la GJ i es diferencien en el fet que les primeres es financen amb els pressupostos nacionals i la segona amb el de la Unió Europea. En el marc d’aquesta Recomanació, tots els estats membres es van com­prometre a garantir que els joves de menys de 25 anys (29 anys en el cas espanyol) tinguessin una oferta de feina o de formació durant els quatre mesos posteriors a l’acabament dels seus estudis o d’estar en situació de desocupació.

L’aplicació de la Garantia Juvenil s’inscriu en el marc de l’Estratègia europea sobre la joventut (2010-2018). Aquest programa, amb el su­port econòmic de la Unió Europea, pretén promoure la formació i les oportunitats laborals per als més joves de 29 anys, com també la seva inclusió social i la ciutadania activa. Els SPO són les institucions encar­regades d’implementar els programes d’ocupació i formació definits a la GJ a través de les comunitats autònomes i les administracions locals. França i Espanya han intensificat les aliances amb organitzacions no governamentals de l’àmbit local a fi de poder registrar els joves que no van als SPO.

Els països nòrdics van ser els primers a implementar aquestes mesures els anys vuitanta i noranta (Suècia el 1984, Noruega el 1993, Dinamarca i Finlàndia el 1996). Les mesures contemplen millorar la formació i els serveis d’ocupació pública, com també desenvolupar programes d’em­prenedoria i start-up. A Espanya aquesta iniciativa es va començar a executar el 2014, i el 80% de les accions de la GJ compten amb el finan­çament de la Iniciativa europea d’ocupació juvenil, amb una assignació de 943.496.315 euros per al període 2014-2020. Un dels problemes prin­cipals de l’aplicació d’aquestes mesures a Espanya és la limitada partici­pació dels joves, tot i l’increment experimentat des del començament.

El gràfic 5 presenta tres indicadors: 1) el percentatge de joves de 16 a 29 anys inscrits a la GJ respecte al total de joves que cerquen feina registrats a les oficines d’ocupació; 2) el percentatge d’inscrits respecte al total d’aturats joves comptabilitzats a l’EPA, i 3) el percentatge de joves que ni treballen ni estudien inscrits a la GJ respecte al total de joves d’aquest col·lectiu, calculats a partir de les dades de l’EPA.

En primer lloc hi observem que a partir de l’agost del 2015 ha augmen­tat considerablement el percentatge d’inscrits (en aquesta data es va ampliar el rang d’edat fins als 29 anys), però que encara és limitat. En el cas dels registrats com a demandants de feina, el tercer trimestre del 2016 el percentatge d’inscrits a la GJ era del 52,9%. Si prenem com a referent el nombre d’aturats joves de l’EPA, amb prou feines s’hi havien inscrit el 30%. Finalment, el percentatge baixa al 14% dels joves que ni estudien ni treballen; aquesta xifra es calcula a partir de les dades de l’EPA mitjançant la suma dels joves inactius que no estudien i els joves aturats en la mateixa situació. Sembla que aquestes dades confirmen la limitada capacitat de la GJ per arribar als joves que no treballen ni estudien i als desocupats.

Els motius d’aquesta possible ineficiència per atreure els joves els hau­ríem de cercar, d’una banda, en la limitada visibilitat de les campanyes publicitàries entre la població jove i, de l’altra, en la limitada capacitat administrativa, pressupostària i de personal que tenen els SPO per ar­ribar als joves a Espanya (Comissió Europea, 2016). Una prova n’és el fet que, tal com podem comprovar al gràfic 6, l’abril del 2016 (moment de l’entrevista) tan sols el 25% dels joves espanyols coneixia la iniciativa europea de la GJ per combatre l’atur, mentre que entre els joves finlan­desos aquest percentatge era del 51%.

Les experiències prèvies en altres països conclouen que l’èxit de la Ga­rantia Juvenil es basa en un funcionament eficaç dels SPO a escala local (European Network of Public Employment Services, 2016). Segons l’in­forme de la Comissió Europea del 2016, un dels problemes de la seva aplicació a Espanya és la ineficiència d’aquests serveis públics per afron­tar la desocupació juvenil. L’informe també indica que aquests serveis no disposen de prou mitjans per contactar amb els joves que han aban­donat el sistema educatiu sense un títol de formació secundària bàsic, entre altres motius perquè en general no hi estan registrats. Finalment, hem de destacar la manca d’indicadors i mesures per avaluar i monito­rar l’eficàcia dels SPO i de la GJ, tot i que es preveu en el disseny inicial d’aquesta iniciativa (Cabasés i Pardell, 2014; Dolado, 2015).

Tenint en compte, doncs, que no disposem encara de dades sobre el monitoratge de la GJ a Espanya, les avaluacions fetes en aquesta prime­ra fase en altres països destaquen que els joves més beneficiats per les polítiques d’ocupació i, en particular, per la GJ, tenen entre 15 i 24 anys i educació secundària; les dones també se’n beneficien més que no pas els homes i els joves desocupats més que no pas els inactius amb menys formació (European Commission, 2016; Hämäläinen et al., 2015). Pre­cisament els col·lectius que menys s’han registrat a la GJ són els més vulnerables i els que tenen més risc d’acabar en situacions de pobresa, per la qual cosa aquests resultats haurien de servir com una lliçó per no cometre els mateixos errors a Espanya.

Finalment, un indicador que podria reflectir la relativa ineficàcia de les accions de la GJ és el que es refereix al percentatge de joves que, sis mesos després d’haver-s’hi registrat, han trobat feina o bé una acció for­mativa orientada a la feina. Al gràfic 7 hi veiem que tan sols el 38% dels joves inscrits a la GJ a Espanya l’any 2015 (l’últim any de què disposem de dades) havien trobat feina o estaven desenvolupant una activitat for­mativa sis mesos després, mentre que aquests percentatges eren del 71% a Irlanda i del 68% a Itàlia. En el cas particular d’Espanya, la distribució d’aquest 38% de joves que havien reeixit era aquesta: el 30% havien tro­bat feina després de sis mesos inscrits a la GJ, el 55% s’estaven formant, el 12% eren aprenents i l’1% estaven fent pràctiques. 

Aquestes dades contrasten amb les de països com ara França, Finlàndia o Suècia, on la GJ té més efectivitat (vegeu el gràfic 8); hi ha, doncs, una necessitat de reformular els criteris d’aplicació de la GJ abans del 2020, l’any en què, en principi, hauria de finalitzar.

La reflexió aportada destaca, d’una banda, el caràcter estructural de la desocupació juvenil i, de l’altra, la diferent influència que hi tenen l’edat i la formació. Les polítiques actives d’ocupació i, concretament, l’aplicació de la GJ, no sembla que estiguin donant els resultats esperats, entre altres motius a causa del perfil heterogeni del jove desocupat –un aspecte que la GJ no té en compte– i de les dificultats dels serveis públics d’ocupació per arribar als joves que més se’n podrien beneficiar. Les dades mostren que els joves desocupats i inactius amb poca formació participen de ma­nera limitada en els programes dissenyats per la GJ, i Espanya és un dels països de la UE-28 en què el rendiment de la GJ és més baix (European Commission, 2016).

Aquesta reduïda participació en el registre de la GJ i en els programes dels SPO posa en relleu la necessitat de desenvolupar accions coordina­des entre les administracions públiques i privades, com ara potenciar les trobades dels tècnics de joventut dels diversos municipis amb associa­cions juvenils i empreses privades, a fi d’informar i assessorar els joves desocupats sobre les possibilitats que ofereix el fet d’inscriure’s a la GJ. Es tracta d’un grup vulnerable de joves que requereixen una atenció especial per neutralitzar, en la mesura que sigui possible, els efectes ne­gatius de la precarietat i la pobresa a què estan abocats.

Pel que fa a Espanya, els diversos informes europeus destaquen la limi­tada funcionalitat que tenen tant els serveis públics d’ocupació com les organitzacions intermediàries per assolir els objectius proposats en el disseny inicial de la GJ. També remarquen el lent procés de modernitza­ció d’aquests serveis i la manca de recursos humans i econòmics perquè les accions implementades puguin tenir èxit.

Per tant, cal una modernització imminent a partir d’una professionalit­zació més gran dels empleats que hi treballen, una dotació més generosa de recursos econòmics i una avaluació permanent dels resultats obtin­guts. L’endarreriment en la introducció de sistemes d’avaluació i moni­toratge de les polítiques d’ocupació juvenil i, concretament, de la GJ a Espanya, alerta de la necessitat de desenvolupar mecanismes coordinats entre les administracions territorials i les entitats privades (empreses i organitzacions no governamentals) per corregir possibles deficiències i optimitzar, en la mesura del que sigui possible, els resultats de les polí­tiques d’ocupació juvenil.

Almudena Moreno, professora titular de Sociologia

Universitat de Valladolid

Cabasés, M.A., i A. Pardell (2014): Una visión crítica del Plan de Implantación de la Garantía Juvenil en España, Madrid: Bomarzo.

Caliendo, M., i R. Schmidl (2016): «Youth unemployment and active labor market policies in Europe», IZA Journal of Labor Policy, 5(1).

Dolado, J. (ed.) (2015): No country for young people? Youth labour market problems in Europe, Londres: CEPR.

European Commision (2016): The Youth Guarantee and Youth Employment Initiative, SWD (2016) 323 final, DG Employment, Social Affairs and Inclusion, Luxemburg: Publications Office of the European Union.

European Network of Public Employment Services (2016): Report on PES implementation of the Youth Guarantee, September 2016.

García, J.R. (2011): «Desempleo juvenil en España: causas y soluciones», BBVA Research, Documentos de Trabajo, 11/30.

Garrido, L. (2012): «Para un diagnóstico sobre la formación y el empleo de los jóvenes», Cuadernos Empleo Juvenil, 2.

Hämäläinen, K., U. Hämäläinen i J. Tuomala (2015): «The labour market impacts of a youth guarantee: lessons for Europe?», VATT Working Papers 60, Hèlsinki: Government Institute for Economic Research.

Moreno Mínguez, A. (2015): «La empleabilidad de los jóvenes en España: explicando el elevado desempleo juvenil durante la recesión económica», Revista Internacional de Investigación en Ciencias Sociales, 11(1).

Requena, M. (2016): «L’ascensor social. ¿Fins a quin punt l’educació garanteix una millor posició social?», Observatori Social de “la Caixa”.