O direito à habitação é, no papel, um dos pilares fundamentais do Estado do Bem-estar Social, tal como a educação, a saúde ou os serviços sociais. As possibilidades de acesso a uma habitação digna são determinadas pelo sistema de habitação, isto é, o quadro em que todos os atores (públicos e privados) com interesses e competências convergem e interagem nesta esfera. Os agentes do sistema habitacional são, primeiramente, a sociedade que produz a procura imobiliária que é gerida através do mercado imobiliário e, em menor medida, de operadores privados e entidades do terceiro setor. O setor financeiro e a administração pública (que condicionam a evolução do sistema com as suas decisões) também atuam no mercado imobiliário. As características específicas de cada sistema de habitação são definidas pelo tamanho e a força dos diferentes intervenientes. A eficácia desta estrutura na resposta aos direitos e necessidades da população dependerá do tipo de relações que os citados atores tiverem entre si e do quadro legal que os regula.

No caso espanhol, a entrada tardia num regime de políticas públicas destinadas ao Estado do Bem-estar Social fez com que o sistema de habitação evoluísse mais lentamente do que noutros países vizinhos. Além disso, a administração do Estado priorizou outras políticas sociais em vez das focadas em garantir o acesso a uma habitação digna. Esta falta de proteção habitacional teve um efeito devastador em muitos agregados familiares em resultado da bolha imobiliária e da subsequente eclosão da crise económica.

Desde 2000 até ao rebentar da bolha em 2008, os preços das habitações em Espanha seguiram, como na maioria dos países europeus, padrões especulativos, tornando-se 93% mais caros. O aumento foi muito superior ao dos salários, o que piorou progressivamente a acessibilidade económica à habitação e obrigou as famílias a redobrar os seus esforços para assumir o custo da habitação. Com o rebentar da bolha, apesar da queda dos preços, a situação agravou-se devido ao súbito aumento do desemprego e aos cortes salariais, num ambiente de elevado endividamento hipotecário em muitos agregados familiares.

Nestas circunstâncias, portanto, o sistema de habitação espanhol tem grandes dificuldades para garantir uma habitação digna para toda a população. De acordo com o Provedor de Justiça, em 2013 havia cerca de 400.000 pessoas em Espanha à espera de aceder a uma habitação social. Por outro lado, entre 2007 e 2016, foram cumpridas 720.000 execuções de hipoteca e 327.000 ordens de despejo, de acordo com os dados do Conselho Superior da Magistratura espanhol.

Nos últimos anos, a crise tem afetado sobretudo os arrendatários. Entre 2013 e 2016, o número de ordens de despejo foi de cerca de 36.000 por ano e, segundo os dados do Eurostat, em 2015, Espanha era o país da União Europeia onde a maioria das pessoas que viviam sob o regime de arrendamento tinham de dedicar uma maior parte do seu rendimento ao pagamento de habitação. Se tivermos também em conta que a taxa de risco de pobreza é muito mais elevada entre os arrendatários em comparação com a população em geral, para além das que perderam a sua casa, muito mais famílias se encontram em situação de fragilidade.

Neste sentido, um indicador útil é a taxa de esforço relativa à habitação, isto é, a percentagem da população que reside em habitações onde o custo (empréstimo hipotecário ou renda) representa mais de 40% do rendimento total recebido pelos agregados familiares que nelas residem. De acordo com este indicador e dividindo a população em cinco grupos de rendimento, 38,4% das famílias com os rendimentos mais baixos em Espanha encontram-se nesta situação de excesso de esforço, o que ultrapassa a média europeia. Em contraste, entre os agregados familiares do grupo de rendimento seguinte, esta taxa já cai para 11%, abaixo da média continental. Focando mais especificamente no segmento do mercado de arrendamento, a taxa de esforço da população em geral é de 43%, de longe a mais alta da Europa.

Em Espanha, o arrendamento tem sido tradicionalmente minoritário e menos levado em conta pelas políticas públicas em matéria de habitação, voltadas maiormente para a propriedade. Com um sistema habitacional caracterizado por um índice muito elevado de proprietários (76,6% de acordo com o Instituto Nacional de Estatística [INE], em 2017), o desequilíbrio entre a oferta e a procura de arrendamento de habitação favoreceu a atual tendência de subida dos preços. Naturalmente, isto tem sido em detrimento das famílias de baixa renda, que são as que têm tendência para este tipo de posse imobiliária.

Prestar mais atenção às famílias mais vulneráveis pode ser um fator que incide positivamente no sistema habitacional permitindo a articulação de uma estrutura de arrendamento social. Atualmente, no entanto, o peso das habitações sociais sob o regime de arredamento em relação ao total de habitações existentes em Espanha é um dos mais baixos da Europa. De acordo com uma das avaliações mais precisas e recentes da Amnistia Internacional (2015), existem cerca de 276.000 habitações sociais sob o regime de arrendamento em Espanha, representando apenas 1,5% do parque de habitações. Na Europa, apenas a Letónia (com 0,4%) e a Grécia e o Chipre, que não os têm, apresentam índices mais baixos. Na parte superior, os Países Baixos (30%), Áustria (24%) e Dinamarca (20%) são os países com a maior oferta de habitações sociais sob o regime de arrendamento.

Esta lacuna pode ser explicada pelo facto de, historicamente, a ação pública ter privilegiado o acesso à propriedade através da habitação social de compra e venda, promovida sobretudo por um sistema de ajudas ao setor da construção e a facilitação da compra por meio de benefícios fiscais. O reduzido desenvolvimento do parque de habitações públicas ou sociais tem sido uma característica distintiva da realidade espanhola e é outro fator que contribui para a compreensão dos problemas de satisfação das necessidades habitacionais em Espanha.

Desde 1952 até hoje, a produção de habitações sociais para a venda ou sob o regime de arrendamento tem-se mantido a níveis muito moderados, quase sempre abaixo das 200.000 unidades por ano. Assim, neste mesmo período, cerca de 6,8 milhões de habitações foram construídas sob alguma modalidade de proteção, de acordo com os dados fornecidos pelo Ministério do Desenvolvimento espanhol. Isto representa 26% do parque de habitações total, estimado em 25,5 milhões de unidades habitacionais. Por conseguinte, estas habitações têm sido insuficientes para satisfazer as necessidades dos cidadãos. Uma vez que o quadro legal não garantiu que a função social destes edifícios fosse preservada ao longo da sua vida útil, o referido parque de habitações acabou por ser adquirido pelo setor privado e o setor público não conseguiu recursos de habitação suficientes para satisfazer as necessidades das gerações futuras. A procura potencial de habitação social está atualmente estimada em 1,5 milhão de unidades e, de acordo com as projeções demográficas, poderá aumentar para 2,6 milhões até 2030.

Entre os principais pilares que sustentam o Estado do Bem-estar Social em Espanha, a habitação é o componente que tem, e tem tido tradicionalmente, a menor consideração dentro das despesas do sistema de proteção social. Em Espanha, o orçamento da Segurança Social representa 40% da despesa pública total (em 2016). As pensões, cuidados de saúde e subsídios sociais de desemprego absorvem a maior parte do referido orçamento, enquanto as despesas com habitação são inferiores a 0,1% da despesa pública total e 0,2% da despesa social. No entanto, a média das despesas com habitação para todos os países da União Europeia é muito mais elevada, atingindo 2,6% das despesas sociais.

Além disso, a despesa pública com habitação em Espanha tem sido mais reativa que proativa. Em vez de agir de forma anticíclica, em antecipação das necessidades, tem-se dedicado sobretudo a tentar conter os danos sociais gerados pelas fases de crescimento imobiliário, especialmente dos booms dos períodos 1985-1991 e 1997-2009, quando a despesa neste item do orçamento foi reforçada.

Em qualquer caso, a tímida evolução do investimento, apoiada pelo argumento de que o mercado livre é suficientemente ágil para atender as necessidades da população, mostra uma falta de vontade política para reforçar decisivamente a política de habitação social e desenvolver mecanismos eficazes de fornecimento público de habitação ou de apoio às despesas dos agregados familiares.

• Em 2016, o orçamento da Segurança Social representou 39,9% da despesa pública. As pensões, os cuidados de saúde e os subsídios de desemprego absorvem a maior parte deste orçamento. As despesas com habitação social mantêm-se em 0,1% da despesa pública total.

O orçamento da Segurança Social representou, em 2016, 39,9% das despesas públicas. As pensões, os cuidados de saúde e os subsídios de desemprego absorvem a maior parte deste orçamento. A despesa pública em habitação não chega sequer a 0,2% da despesa pública em proteção social e mantém-se em 0,1% da despesa pública total.

O baixo índice de despesa social em habitação acaba por produzir desequilíbrios que, paradoxalmente, sobrecarregam outros benefícios do Estado do Bem-estar Social, o que, por sua vez, afeta os cofres do Estado. Muitos estudos concordam que a falta de habitação digna afeta a qualidade de vida de muitas famílias, uma vez que as boas condições habitacionais estão relacionadas com níveis mais elevados de bem-estar físico e psicológico. Inversamente, a falta de habitação digna e apropriada em termos de condições físicas e económicas afeta negativamente a saúde, o desenvolvimento educacional das crianças e as necessidades de assistência e serviços sociais dos membros mais vulneráveis do agregado familiar.

A sobreocupação dos alojamentos, por exemplo, é uma fórmula comum utilizada para reduzir as despesas, mas é também um importante fator de risco de contrair doenças infecciosas, problemas de pele e ansiedade, entre outras condições. A falta de manutenção dos alojamentos significa mais hipóteses de sofrer acidentes domésticos e, por sua vez, o stresse residencial causa vários problemas de saúde mental. A este respeito, a Plataforma das Pessoas Afetadas pelas Hipotecas (PAH, 2013) afirma que 77% das pessoas afetadas sofreram de um elevado nível de ansiedade, para além do facto de, devido à sua situação económica, terem dificuldade em comprar roupas (70%) e mesmo alimentos (45%). Por sua vez, a pobreza energética facilita o aparecimento de problemas cardiovasculares e respiratórios, especialmente nos idosos, e intensifica outras condições existentes, tais como a diabetes, artrite ou reumatismo, e está também associada à sobremortalidade no inverno.

Estas e outras disfunções significam que, em Espanha, os custos diretos e indiretos do impacto da habitação inadequada na saúde ascendem a 22.350 milhões de euros por ano, um valor que, na Europa, só é ultrapassado pelo Reino Unido e a Polónia. Por tudo isto, calcula-se que por cada três euros investidos na melhoria das condições habitacionais da população, há uma poupança de dois euros no sistema de saúde, de acordo com os parâmetros da média da União Europeia.

Além de afetarem a saúde, os problemas de habitação têm um impacto na educação, uma vez que aumentam indiretamente as hipóteses de absentismo e insucesso escolar, bem como sobrecarregam os programas de cuidados a idosos quando, por exemplo, estes atingem a idade da reforma e ainda têm um grande volume de pagamentos de habitação pendentes.

Estes dados e situações, por detrás dos quais reside o sofrimento de muitas pessoas, confirmam o fracasso do sistema de habitação em fornecer uma habitação digna e adequada para toda a população, de modo que se pode concluir que o modelo espanhol do Estado do Bem-estar Social não é eficiente para dar cobertura e segurança aos agregados familiares mais frágeis. Perante a ausência de políticas de habitação voltadas para o futuro, é obrigado a cobrir défices, carências e sofrimento com despesas sociais emergenciais, paliativas, mais dispendiosas e menos eficazes, a fim de garantir o direito à habitação e evitar mais sofrimento.

Se bem que tais índices revelam uma das situações mais delicadas a nível europeu, o caso espanhol não é o único, já que casos semelhantes podem ser encontrados em países pertencentes a diferentes regimes do modelo de Estado do Bem-estar Social mediterrânicos. Em Espanha, a percentagem média do rendimento disponível do agregado familiar que é atribuída à habitação é de 19,8% para a população em geral e 38,4% para a população em risco de pobreza, mas países com um modelo corporativista como a Bélgica, França e Países Baixos apresentam valores semelhantes. O mesmo é válido em alguns países com modelos sociais-democratas (Finlândia), liberais (Irlanda) e de transição (Eslováquia).

Este último modelo é o único que mostra um comportamento relativamente homogéneo, com um esforço económico para a habitação abaixo da média europeia, enquanto é normal nos outros modelos (social-democrata, corporativista, liberal e mediterrânico) encontrar uma grande disparidade conforme os países, existindo casos com valores muito elevados. Por conseguinte, não há uma relação clara entre os modelos de Estado do Bem-estar Social e as despesas habitacionais relativas.

Portanto, a explicação para esta disparidade precisa de ser procurada na multiplicidade de fatores que influenciam o esforço habitacional, tais como a evolução do preço da habitação, a percentagem da população proprietária de uma habitação que não tem pagamentos pendentes, o ritmo de formação de novos agregados familiares, o desemprego estrutural e conjuntural, o âmbito das políticas de habitação, o desenvolvimento económico, etc.

Os problemas de habitação, que são bastante generalizados e particularmente intensos em Espanha, significaram que o direito a uma habitação digna estabelecido no artigo 47 da Constituição espanhola é hoje mais uma utopia do que um dos pilares do Estado de Bem-estar Social. Há uma clara tendência a acreditar que o mercado irá garantir esta cobertura de uma forma natural, mas os dados recolhidos sobre a necessidade de habitação social e o excesso de esforço económico de muitos agregados familiares mostram o oposto. Esta situação, combinada com a insuficiência de recursos e de instrumentos de intervenção, leva a sociedade a experimentar problemas de habitação como um mal endémico. Se não forem feitas alterações ao sistema de habitação, parece certo que a manutenção desta dinâmica conduzirá a um aumento das desigualdades. Também irá gerar mais tensão para o Estado de Bem-estar Social, uma vez que outros direitos fundamentais serão violados; como foi visto, o descanso, a saúde e a educação podem ser comprometidos.

A política de habitação, portanto, deve ser libertada deste baixo protagonismo histórico e ganhar peso se se pretende proteger a habitação como um bem básico que tem um grande impacto nos orçamentos familiares e, sobretudo, na qualidade de vida e bem-estar das pessoas. Neste sentido, uma das prioridades deveria ser expandir o parque habitacional destinado a arrendamento social, cujo índice atual é um dos mais baixos do continente, com menos de dez habitações para cada mil cidadãos, pois isto reduziria o esforço económico da população mais afetada e começaria a pôr fim à manifesta incapacidade do mercado livre de proporcionar condições habitacionais adequadas para toda a população. Cabe salientar que investir mais na política de habitação teria um efeito positivo sobre outras políticas públicas relacionadas com o Estado de Bem-estar Social. As provas científicas sobre este último aspeto são incontestáveis: uma habitação mais digna e adequada em termos físicos e económicos reduz os problemas de saúde, melhora o desenvolvimento educacional das crianças, e as necessidades de bem-estar e de serviços sociais dos membros mais vulneráveis do agregado familiar diminuem, reduzindo, consequentemente, a pressão sobre todos estes serviços.

BOSCH, J. (2017): “La dimensión económica de la exclusión residencial: Cataluña en el contexto europeo”, ACE: architecture, city and environment, 34.

BOSCH, J., e C. TRILLA (2018a): “L’habitatge, punt de fuita d’eficàcia de l’estat del benestar”, Col·legi d’Economistes de Catalunya, 3r Congrés d’economia i empresa de Catalunya. L’estat de benestar: nivell i perspectives.

BOSCH, J., e C. TRILLA (2018b): “El parque público y protegido de viviendas en España: un análisis desde el contexto europeo”, Fundación Alternativas.

TRILLA, C. (2014a): “Habitatge i estat del benestar a Catalunya”, Revista Econòmica de Catalunya, 69.

TRILLA, C. (2014b): “Desigualdad y vivienda”, ACE: architecture, city and environment, 26.

Amnesty International (2015): Evicted rights. Right to housing and mortgage evictions in Spain.

DUNN, J.R. (2002): “Housing and inequalities in health: a study of socioeconomic dimensions of housing and self-reported health from a survey of Vancouver residents”, Journal of Epidemiology & Community Health, 56(9).

EVANS, G.W., N.M. WELLS e A. MOCH (2003): “Housing and mental health: a review of the evidence and a methodological and conceptual critique”, Journal of Social Issues, 59(3).

KRIEGER, J., e D.L. HIGGINS (2002): “Housing and health: time again for public health action”, American Journal of Public Health, 92(5).

PITTINI, A. et al. (2017): The state of housing in the EU 2017, Housing Europe.

PLATAFORMA DE AFECTADOS POR LA HIPOTECA (PAH) e Observatorio DESC (2013): Emergencia habitacional en el Estado español.

WORLD HEALTH ORGANIZATION (2007): Large analysis and review of European housing and health status (LARES). Preliminary overview.